文 | 張道宏（全國(guó)政協(xié)常委、全國(guó)政協(xié)副秘書長(zhǎng)，民盟中央副主席）

能源系統(tǒng)的低碳化、零碳化是實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的必要條件之一。因此，未來光伏產(chǎn)業(yè)作為一種環(huán)保新型能源，其發(fā)展?jié)摿κ志薮?。?020年聯(lián)合國(guó)氣候雄心峰會(huì)上，習(xí)近平主席在致辭中明確宣布我國(guó)到2030年光伏裝機(jī)的目標(biāo)：“風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)達(dá)到12億千瓦以上”。據(jù)全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織等機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，到2060年，我國(guó)光伏裝機(jī)總量占風(fēng)光新能源總量的比例將達(dá)到40％，與目前的裝機(jī)規(guī)模相比，有26倍的增長(zhǎng)空間，其用地總面積也將達(dá)到4.5萬平方公里。

我國(guó)北方土地廣袤，地形相對(duì)平坦開闊、日照時(shí)間長(zhǎng)、輻射強(qiáng)度和大氣透明度高，建設(shè)大型光伏電站具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)大規(guī)模集中式光伏電站主要分布在西北和華北的沙地、草原、鹽堿地、工礦廢棄地和荒漠等區(qū)域。以陜西為例，截至2021年底，陜西榆林市累計(jì)建成并網(wǎng)地面集中式商業(yè)光伏電站120座，總規(guī)模625萬千瓦，其中116座電站位于毛烏素沙地，總規(guī)模615.2萬千瓦。這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境十分脆弱，大型光伏電站的建設(shè)與運(yùn)行必然會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生影響，隨著光伏裝機(jī)數(shù)量和規(guī)模的上升，這一問題也日益受到重視。近年來，我國(guó)北方積極實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)取得一定成效，但區(qū)域可持續(xù)發(fā)展與脆弱的生態(tài)環(huán)境之間的矛盾依然十分尖銳。

調(diào)研了解到，我國(guó)北方光伏電站項(xiàng)目不僅承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源保障的責(zé)任，也承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。光伏電站在區(qū)域脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了積極作用，也為地方經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展開辟了新的路徑。但在北方光伏電站規(guī)模化開發(fā)中，普遍存在著忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題，加劇了原本脆弱生態(tài)的“二次退化”，嚴(yán)重影響了北方部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

一是忽視原生植被保護(hù)，加劇了水蝕、風(fēng)蝕災(zāi)害。光伏發(fā)電項(xiàng)目在光伏陣列安裝、電纜溝開挖、逆變器和升壓站建設(shè)期間，對(duì)原有的地表植被容易造成破壞。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后，為防止電弧火災(zāi)，電站往往需要冬春季節(jié)清理地面，造成地面長(zhǎng)時(shí)間裸露，且為了不遮擋陽光不能栽高于2.0米的樹種，客觀上加劇了水蝕、風(fēng)蝕發(fā)生頻率與強(qiáng)度，容易引發(fā)生態(tài)“二次退化”的風(fēng)險(xiǎn)。比如2021年榆林市發(fā)生了18次沙塵暴，是近20年來最嚴(yán)重的一年，衛(wèi)星云圖顯現(xiàn)當(dāng)年北方沙塵暴8次起源于榆林，直接威脅到西安和北京，已治理的毛烏素沙地再次沙化問題迫在眉睫。

二是忽視設(shè)計(jì)方案的全面落實(shí)，缺乏配套防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)。為滿足光伏發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模效益和管理需求，目前10萬千瓦光伏電站占地面積都在2500畝以上，項(xiàng)目四周為原生的灌木或草原生境，沒有栽種相應(yīng)的防護(hù)林，光伏電站場(chǎng)區(qū)均存在大面積不同程度的揚(yáng)塵或揚(yáng)沙現(xiàn)象，形成新的沙塵來源。目前企業(yè)在光伏電站選址確定后，落實(shí)項(xiàng)目外圍建設(shè)不少于70米帶寬防護(hù)林網(wǎng)的要求不到位，也沒有通過在電站內(nèi)部栽植紫穗槐、檸條、沙地柏、沙棗等樹種，實(shí)現(xiàn)電站的林網(wǎng)化。

三是忽視生態(tài)依法監(jiān)管，地方政府建設(shè)綠色屏障權(quán)責(zé)不明。比如，2019年底華能子公司在陜西靖邊縣伊當(dāng)灣建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目時(shí)，推平了3000多畝沙地植被，嚴(yán)重破壞了陜北防沙綠色屏障建設(shè)成果。2021年初敦煌萬余畝沙漠防護(hù)林被毀，數(shù)代人心血?dú)в谝坏鼗偷淖詈笠坏婪郎匙枭尘G色屏障即將失守。這些事件凸顯出一些地方政府部門在生態(tài)文明建設(shè)中協(xié)同管理缺位的問題，在生態(tài)屏障建設(shè)和管理中沒有很好地做到事前監(jiān)督、事中協(xié)調(diào)、事后處罰。全國(guó)各地毀林建光伏電站事件頻發(fā)，不僅嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐木G色屏障建設(shè)成果，而且反映出有些政府部門和企業(yè)依然堅(jiān)持先破壞后補(bǔ)償甚至不補(bǔ)償?shù)腻e(cuò)誤觀念，將生態(tài)建設(shè)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姟?/p>

為此，建議：

一、強(qiáng)化生態(tài)重建評(píng)價(jià)。一是在光伏電站項(xiàng)目開始建設(shè)之前，應(yīng)以當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)要素為基礎(chǔ)進(jìn)行生態(tài)價(jià)值和功能評(píng)估，可從宏觀、中觀層面和長(zhǎng)時(shí)間尺度上，分析光伏項(xiàng)目開發(fā)的環(huán)境效應(yīng)，審定生態(tài)重建方案，從源頭上控制光伏項(xiàng)目開發(fā)所產(chǎn)生的問題。二是對(duì)已經(jīng)運(yùn)行的光伏項(xiàng)目，進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)后評(píng)價(jià)，了解開發(fā)前后周圍生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的變化情況，全面反映項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際影響和環(huán)境補(bǔ)償措施的有效性。三是確定未來發(fā)展光伏項(xiàng)目的區(qū)域、范圍以及防護(hù)林類型與標(biāo)準(zhǔn)，把生態(tài)治理與科學(xué)利用有機(jī)結(jié)合起來，以光伏項(xiàng)目建設(shè)驅(qū)動(dòng)生態(tài)建設(shè)。

二、加強(qiáng)對(duì)光伏電站建設(shè)的監(jiān)管。各地發(fā)改部門應(yīng)聯(lián)合林草、水利、自然資源等部門，加強(qiáng)對(duì)光伏項(xiàng)目環(huán)保、水保及土地整治與生態(tài)恢復(fù)方案實(shí)施情況的監(jiān)管。在光伏電站建設(shè)過程中，應(yīng)按照“控面積、覆土壤、建林網(wǎng)、強(qiáng)監(jiān)管”的原則，嚴(yán)格監(jiān)管落實(shí)選址、立項(xiàng)、審批、建設(shè)、監(jiān)管等方面要求，建議改變集中連片大規(guī)模發(fā)展的思路，一個(gè)陣列區(qū)的規(guī)模應(yīng)不大于2500畝、10萬千瓦。在電站建設(shè)期間，應(yīng)對(duì)場(chǎng)平覆土后墊土粘粒含量及土方厚度、外圍防護(hù)林帶建設(shè)情況開展抽樣調(diào)查；在電站完工后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部道路灌木林網(wǎng)建設(shè)情況和光伏板間土地利用情況的驗(yàn)收檢查；在電站運(yùn)行期間，應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)法巡回檢查，確保將事先設(shè)計(jì)的內(nèi)容落實(shí)到位。

三、創(chuàng)建聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。一是探索建立基于智慧資源管理系統(tǒng)的“三區(qū)三線”管理體系和平臺(tái)，研究設(shè)置區(qū)域綠色屏障建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，合理利用沙地、草原及周邊各類土地資源。二是建立市、縣兩級(jí)政府分工協(xié)作工作機(jī)制，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化光伏企業(yè)主體責(zé)任，推動(dòng)各項(xiàng)環(huán)保制度剛性落實(shí)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)已投入運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的檢查，對(duì)未按規(guī)定實(shí)施的項(xiàng)目，責(zé)令限期整改到位，整改仍不合格的，實(shí)施聯(lián)合懲戒，將項(xiàng)目投資主體納入失信主體名單。

原文刊登于2022年6月30日《人民政協(xié)報(bào)》第5版生態(tài)周刊

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